李成日：浅析日本对外国人管理政策及法律制度

近代以来，从1868至1942年，日本向海外移民的日本人达到78万人。战后到50年代末日本经济恢复之前，大约有28万人移居到海外。现在加上早期移民及其后裔，海外的日裔（外籍日本同胞）将达到140万人左右。因此，长期以来，日本先是一个移民输出国家。同时，日本也是移民输入国。二战结束前，从朝鲜半岛、中国等地，200万人移居到日本。后来这些早期移民一半左右回国，现在加上第二代、第三代大约有100万人左右。

二战结束后，随着日本经济的不断发展和社会的逐步开放，大量外国人来到日本定居、工作和留学等。从80年代开始，伴随着日本社会老龄化和少子化现象的不断加剧，日本政府采取各种措施吸引外国人，在日外国人也开始成为社会上的关注问题。

近年来的统计数据表明，日本“少子高龄化”问题愈发严重。所谓少子高龄化，是指出生率不断下降，而老人总数不断增加的社会现象。人口年龄结构的急剧变化给日本经济和社会带来诸多不良影响。而“少子高龄化”的直接后果就是劳动力的不足。据日本厚生劳动省社会保障人口问题研究所的推算，到2060 年，日本人口大约为8000 万人，其中，适龄劳动力人口( 15 ～ 64 岁) 的比例为49%。今后，日本将面临严重的劳动力不足问题。要改变这种状况，只有两个办法，那就是提高生育率和引进移民。然而，前者的效果在短期内是不能显现的，最直接的解决办法就是大量引进移民。

根据日本法务省入国管理局统计，2019年外国人入境者总数31187179人，其中，新入境者28402509人，再入境者1874670人，与前一年度相比大约增加了109万人（3.6%）。从新入境者的在留资格来看，短期滞留为27810548人，占97.9%，技能实习167405人占0.6%，留学生121637人占0.4人。从再入境者的居留资格来看，永住者867269人占31.1%，技术、人文知识、国际业务为489436人占17.6%，留学生389535人占14.0%，家族滞留196349人占7.1%，日本人配偶等173870人占6.2%。从国别来看，来自中国的8481216人为最多，其次为韩国人5858280人。此外，来自中国台湾的4667445人，中国香港人217796人。最近，增长速度最快的是来自越南319964人，其次是菲律宾人385130人。这些外国人分布在日本各地，其中，东京都、大阪府、爱知县的外国人数量占比重很高。

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日本对外国人的出入境及居留管理的法律依据

外国人来到日本后从事的工作或活动多种多样，如投资经营、留学、研修、医疗、研究等。根据日本法务省入国管理局《出入境管理及难民认定法》的规定，日本的外国人在留资格共有27种，包括外交、宗教、教授、公务、留学等，外国人所从事的活动和身份地位决定了他们是否需要进行外国人登陆以及能否就业打工。特别永住者（是指第二次世界大战结束前旅居日本的所有朝鲜人、中国台湾人及他们的子孙后代拥有的在留资格）是作为在留外国人中的特例而存在的，不在这27种居留资格之内。

根据日本的现行法律，短期入境是指90天以内的居留。永住者和特别永住者可以在日本无期限居留。其他的在留资格（外交和公务除外）不超过3年，新颁布的《出入国管理及难民认定法》的改正法将在在留资格上限从3年延长到了5年。

目前，日本没有专门的《移民法》，它对外国人出入境及居留的管理主要依据《出入境管理及难民认定法》和《居民基本台账法》以及《依据与日本国和平条约对脱离日本国籍者实施出入国管理之特例法》等。

（一）《出入国管理及难民认定法》（1951 年政令第319 号）

《出入国管理及难民认定法》（以下简称“入管法”）是一部以对所有入出日本国境的人员实施公正的管理（即防止行为不端之人入出日本国境或在日本境内侵犯日本国家和日本国民的安全和利益）以及完善难民认定手续（即规定日本如何认定应予保护的难民）为目的的法律。所谓“所有入出日本国境的人员”既包括日本国公民，也包括外国人，但对于双方的管理却存在很大的不同。对于本国公民的出入境管理，主要是确认其出入境事实，在其所持有效护照上加盖印章即可。而对于外国人的管理则要复杂得多，包括入境审查、入境手续、居留管理、办理强制遣返手续、难民认定等一系列事务。因此，“入管法”实际上主要是针对外国人的。

1951年10月，日本政府颁布了《出入国管理令》，并于当年11月正式实施。1981年《关于难民地位的公约》和《关于难民地位的议定书》开始生效，《出入国管理令》正式更名为《出入境管理及难民认定法》，并沿用至今。后来，“入管法”经历了多次修订。

1990年，日本对“入管法”中外国人在留资格的名称进行了更改，设立了“人文知识·国际业务”、“短期居留”、“日本人的配偶”等在留资格，并设置了“定住者”在留资格。

2004年，日本再次对“入管法”进行修改，决定从2004年12月起开始执行新设的离境命令制度（是指违反入管法的不法停留者，只要符合一定的条件，到当地入管局自首，不用收容，办理简单的手续即可回国的制度）。根据此项新制度，办理出国命令手续回国的外国人，1年内禁止其再来日本，自首次来日回国1年之后，还可再申请来日本。

自2007年起，日本正式执行《入境管理及难民认定部分改正法》，该法律规定，入境的外国人有义务提供指纹和面部照片。对于有义务提供这些个人资料却拒绝提供的外国人，将拒绝入境。

2009年，日本法务省对“入管法”进行了修改，在引进新的在留管理制度的同时，进行了一些改革措施，包括“特别永住者”需领取特别永住者证明书、重新修改研修、技能实习制度、将留学和就学两种在留资格合二为一等内容。

（二）《居民基本台账》法（1967 年法律第81 号）

2012 年7 月9 日，《外国人登录法》被废止。同日，部分修改的《居民基本台账法》（简称“居基法”）颁布实施。该法规定，外国侨民也适用该法，同日本人一样由居住地的市、町、村地方办事机构制作居民证。据此，法务大臣掌握的外国人信息中心必须与市町村共享的部分，实现了法务省这一国家层面与地方机构市、町、村之间的信息交换，以确保及时、持续地掌握外国人的实际情况，实现了法务大臣动态跟踪和掌握外国人居留管理信息的一元化管理。

（三）《依据与日本国和平条约对脱离日本国籍者实施出入国管理之特例法》（1991 年法律第71 号）

这是日本政府为保障自第二次世界大战之前就一直居住在日本的朝鲜半岛、中国台湾出生的人及其子孙的法律地位和待遇的安定而制定的法律，简称“特例法”。这些人被认定为特别永住者，可以在日本无限期居留。

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日本对外国人管理的组织机构

面对数量众多的外国移民，日本从机构设置、法制制订等多方面入手，构建了一套特色鲜明的在留外国人管理机制。在日本，参与在日外国人管理的机构主要是作为行政管理部门的法务省、外务省和厚生劳动省。

（一）法务省及入国管理局

在对外国人管理的行政机构中，法务省扮演的角色最为重要。法务省负责外国人出入境管理的机构是法务省入国管理局。作为掌管出入境管理事务的国家行政机构，日本政府依据“入管法”，在法务省内设立了入国管理局和3个入国管理中心，专门负责外国人的出入境管理。入国管理局设有总务课、入境居留课、审判课、警备课等部门（日本的各课相当于中国的处级组织），具体分工及业务就如下：

入国管理局的总务课负责制定出入境管理基本计划及有关出入境管理法令草案方面的事务、综合协调出入境管理局所辖事务、入境者收容所等监察委员会相关事务、入境者收容所的组织及运营方面的事务、地方出入境管理局的组织及运营方面的事务、外国人技能实习的组织及运营方面的事务以及出入境管理局所辖事务中出入境管理局专属事务。其所属的难民认定室负责为临时庇护的外国人签发登陆许可相关事务、难民认定事务、对法务大臣依法认定的外国难民签发在日居留许可证、向法务大臣依法批准的未获得在日居留资格的外国难民申请人可以临时滞留日本的签发在日临时滞留许可证以及难民旅行证件相关事务。总务课还设有出入境管理规划官和出入境管理协调官。其中，出入境管理规划官负责有关出入境管理基本计划的制订和有关出入境管理法令草案制定中特定事项的规划以及有关需要综合协调出入境管理局所辖事务中的特定事项的规划。出入境管理协调官则负责协调总务处所辖事务中需要特殊协调的特定事项。

入境居留课负责外国人登陆许可、外国人居留许可、中长期在日居留的外国人的管理、外国人再入境许可、本国公民出入境及外国人出境的确认以及“入管法”所规定的船长等及运输业者责任方面的事务。

审判课负责针对“入管法”第4 条第1 项及第55 条之二中第2 项所规定的外国人进行审查、签发收容命令书及强制离境命令书、有关出境命令、外国人登陆及强制离境的口头审理和异议申诉、对难民的不予认定决定及取消难民认定的审查请求以及向举报人颁发赏金等相关事项。

警备课负责调查违反“入管法”第2 条第14 项之规定的案件、执行收容命令及强制离境命令、对入境者收容所及其他收容设施实施警备并管理被假释的被收容者、入境审查官及入境警备官的武器的携带和使用以及入境警备官的检查、礼仪及特殊训练等方面的事务。另外，警备处的警备指导官负责警备处所辖事务中有关特定事务的指导和监督。出入境管理情报官负责收集、整理及分析有关出入境管理的信息、根据《居民基本台账法》第30 条50 项规定进行通知的有关事务。

出入境管理情报规划官负责有关出入境管理信息的收集、整理及分析方面的特定事项的规划和草案制定。此外，法务省入国管理局还设有参事官一职，参事官负责有关入国管理局所辖事务的重要法令草案制定以及其他重要事项的规划及草案制定。

作为法务省入国管理局的分支机构，又在全国八个地区分别设立了地方入国管理局并分别在旗下设置了分局及办事处（含分局办事处）和入境者收容所等监察委员会。另外，作为法务省设施（入境者收容所），还设立了东日本入国管理中心和大村入国管理中心，分别依法负责外国人的出入境审查、居留审查、强制离境手续以及难民认定等与出入境管理行政有关的各种事务。

法务省根据统计数据，制定出适应形势的出入境管理计划，并负责外国人出入境管理的主要工作。与此同时，《出入境管理及难民认定法》的制定、修改与实施等工作，都是法务省的职责。

（二）外务省

日本外务省内处理与外国人管理有关工作的部门包括领事局和驻外使馆领馆。外务省下设领事局，领事局内设有外国人课，专门负责与签证有关的事务，以及起草与在日外国人相关的政策。此外，外国人课还提供与签证申请相关的信息。日本通过驻外使馆向申请入境日本的外国人发放各类签证。

（三）厚生劳动省

日本厚生劳动省作为日本中央行政机构之一，主要负责社会福利与劳务。例如卫生、医疗、公积金、福利等，都是由厚生劳动省掌管。厚生劳动省下属的职业安定局设有劳动对策本部，部内设有外国人雇佣对策课，主要负责与政府举办的外国人职业介绍活动相关的事务、与外国人职业安定相关的事务和对雇佣外国人的企业主提供必要的建议等。日本各都、道、府、县均设有劳动局，各主要城市也设有厚生劳动省管辖的公共职业安定机构。例如，东京外国人雇佣服务中心、名古屋外国人雇佣服务中心等，这些行政机构都参与外国人的相关管理工作。

此外，日本其他行政机构，如总务省、文部科学省、警察厅以及各地区的市、町（相当于中国的街道办）、村政府等，也设有相应的机构参与外国人的管理。

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日本对外国人管理的政策沿革

(一) 对日裔外国人的政策

1989 年，由于外国人的激增和来源多样化，日本对《出入境管理及难民认定法》进行了较大幅度的修改(1990 年实施) ，修改的目的主要是为了对日裔人员在日本的居留和就业资格放宽政策。在此之前，虽然已经开始接收越南战争难民和亚洲的外出务工人员，但是所登记的外国人基本上是以韩国人或出身于旧殖民地的朝鲜籍者居多。此次修改增加的“定居”在留资格使得南美出身的日裔人员和作为日本人配偶来日的人员以及以“研修生”、“技能实习生”、“就学生”身份来日的人员激增。

2009年，日本政府内设置“内阁府定居外国人政策实施推进室”，其主要研究如何为经济恶化导致生活陷入困境的日裔巴西人等定居日本的外国人提供援助。援助的内容包括为定居外国人的就业援助、日裔人离职后的回国援助，以及向父母无法支付学费的外国人儿童提供就学援助等。

2010年，修改《居留资格的变更、居留期间的更新许可指南》，制定了管理在日定居日裔外国人的基本方针。

2011年，制定《日裔外国人定居施策行动计划》，规定了日裔外国人在日本居留期间的各领域的具体援助措施。例如: 便于外国人学习日语的相关措施，外国人子女的教育措施，以及外国人能够安心工作、生活的相关措施，等等。

(二)针对外国人研修生、技能实习生的政策

日本的外国人研修生的历史起源于20世纪50年代后期，其目的是帮助发展中国家培养技术人才，具有国际援助的性质。1981年创设在留资格，1990年进一步将其明确为独立的在留资格“研修”。1993年出台“技能实习制度”(在留资格为“特定活动”)。1997年将“技能实习”的期限延长为2年。2010年为了切实保护外国人研修生、实习生的合法权益，法务省设置新的在留资格“技能实习”。

(三)针对难民的政策

日本1981年加入《难民条约》，随后加入《难民议定书》，1982年日本制定了相应的难民认定制度。2005年“入管法”修订，设置了临时居留制度、难民议定参议员制度。根据2008年12月16日内阁会议精神的《第三国定居难民的接收试验的实施》中的规定，从2010年开始尝试接收第三国定居难民。

(四)对非法居留者的政策以及特别居留许可政策

根据“入管法”的规定，法务大臣可以依法适当地给予违法者以特别居留许可，这种判断要综合考虑到其居留理由、家庭情况、品行、国内外形势、人道主义精神以及对其他非法居留者的影响。

(五)对签署经济合作协定( EPA)国家 的护士、护理员的政策

日本社会少子老龄化的发展导致医疗护理人员非常紧缺。为此，日本政府在2008年5月(2008年7月生效)和11月(2008年12月生效)分别与印度尼西亚和菲律宾达成了“经济合作协定(EPA)”。2013年2月26日的内阁会议决定，延长印度尼西亚以及菲律宾护士、护理员候选人的居留时间。

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安倍政府的外国人管理政策

2012年日本首相安倍晋三重新执政以来，已经执政了九年多，安倍首相也是日本历代首相中任期最长的首相。2014年2月，安倍首相在的众议院预算委员会上指出，关于将来移民的接收“有必要经过全体国民的讨论并在此基础上进行多角度的研讨”。日本国内关于移民的讨论从来就没有停歇过，但是针对将来的人口减少问题，首相亲自提出移民问题却并不多见。这充分说明了目前移民问题在日本国内的重要程度，也反映了安倍政府对外国人政策的重视度。在执政期间，安倍政府对外国人管理政策定位于国家成长战略的重要环节之一，把“外国人劳动者”用语改为“外国人才”，并采取了多项积极措施。

（一）积极利用“国家战略特区”，缓和相关规制，推动外国人才的引进。

安倍执政以后，为推动经济复兴，设立“国家战略特区”，促进引进外国人才，其范围扩大为家事支援人才、创业人才以及“魅力日本人才”等。另外，在“农业特区”，也推动引入外国农业劳动者。2015年底，东京都和福冈市率先引进创业人才，其条件设定为雇佣2名义上的正式员工和500万日元以上的出资，在留资格为“经营·管理”的特例对象。2016年3月举行的第20次国家战略特区咨询会议上，提出引进“魅力日本人才”方案，试图促进外国人到日本学习日本饮食、动漫、时装等，以便推动国际交流与合作。

（二）重点推动和促进外国人“高级人才”的引进。

2012年开始，日本早已启动“海外高级人才积分制”。2014年修订了“入管法”，2015年4月生效，新设的在留资格“高度专门职”也开始实行。之后，安倍首相发表“高级海外人才绿卡”构想，比过去更加积极推动引进高级人才。

2016年6月，内阁决定“日本再兴战略2016”，为引进“绿卡”制度，大幅缩减取得永住资格所必要的居留年限5年时限，号称“世界最快速度”。同年11月，法务省举办的第七届“出入境管理政策恳谈会”第二次会议的主题就是引进“绿卡”制度，这就充分说明日本政府的重视度。

（三）引进高级人才的同时，也大力促进劳动密集型产业及职业劳动力的引进。

由于预定在2020年8月举办东京奥运会，2014年8月，日本政府发布“关于外国人建设就劳者引入事业的告示”，试图扩大运用技能实习制度。目前，日本国内劳动力大量不足，更加明显反映出日本大力引进年轻劳动力的意图。

（四）积极推动外国护士、护理员，应对日本社会的高龄化问题。

之前，日本人的配偶以及拥有定住、永住资格的外国人可以从事护理业务。留学生的打工并不属于资格外活动范围内，所以不能从事护理工作。目前，日本跟印尼、菲律宾、越南三国签署了“经济合作协定”（EPA），但仍然存在种种限制。

安倍执政以后，积极改善护理人员的引进限制，并命名为“家事支援人才”，承担家庭护理服务。2015年3月，日本政府向国会提出“入管法”修正案，2016年11月通过了该法案。今后，在培养“护理福祉士”机构学习，并取得国家相关资格的外国留学生，可能取得新设的在留资格“护理”，可以继续在日本从事工作。同时，技能实习制度对象里会增加护理领域。这一系列措施不仅考虑到日本的劳动力市场，也考虑到日本社会的老龄化现象，更重要反映的是安倍政府的强烈的政策意志。

（五）虽然推动引进外国人才，但否定公开的移民政策，反映出日本社会的矛盾。

2016年5月，自民党下属的“关于确保劳动力的特命委员会”和自民党政务调查会联名发表《“共生时代”引入外国人劳动者的基本想法》，考虑到日益减少的日本人口，表示要在护理、农业、旅馆等领域积极引进外国人劳动力，并改善相关条件和制度。同时，还明确表达，“这些措施并不是移民政策”。

目前，日本国内对移民的定义以及引入问题议论纷纷，但“绿卡”制度、海外高级人才积分制等已经是很明显的移民政策之一。其实，安倍政府的外国人政策，除了极少数高级人才以外，对以就劳活动为目的的外国人，只认为短暂的劳动力提供者而已。

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日本对外国人政策的特点

日本在外国人管理方面的各种法律制度比较成熟，机构设置比较完善，管理人员素质也比较整齐，值得学习和借鉴。

（一）构建一整套法律法规体系和行政管理体系对外国人进行全面管理。

在法律法规方面，日本形成了“入管法”和《居民基本台账法》为基础的法律法规体系；在行政管理方面，日本构成了法务省、外务省和厚生劳动省为核心的行政管理体系。两套体系相辅相成，共同构成了日本对外国人的管理体系。在具体管理操作方面，根据形势的变化与需求，及时修订相关法律和更新相关信息，采取相应管理措施和调整，不断完善机制建设。

（二）充分利用先进技术，不断改善制度，强化对外国人的居留管理。

2009年，日本政府修订“外国人登录法”，引进了“在留卡”制度，采用“IC在留卡”等先进科技信息技术，强化对外国人的管理。“在留卡”上记载着包括姓名、性别、国籍、出生年月日、护照信息、在留资格等内容的个人相关信息。通过这一措施，就可以将同一外国人的入境、在留、出境等信息连贯起来，适时掌握外国人信息。同时，信息技术的有效利用，提高了揭发各种违法活动的效率。

（三）实行“海外高级人才积分制”，大力引进外国人高级人才。

为了吸引能够提供高附加值服务和具有创新能力的外国人才，日本政府实施了“有关优秀海外高级人才积分制”政策。所谓“积分制”，是指从学历、资格、职业经历、研究成果等方面进行考察，根据所从事领域的特性设定一定的项目，并给每个项目评分，研究如何鼓励达到一定分数以上的外国人顺利入境并在日本安居乐业。“积分制”的实施，吸引了更多的海外高级人才到日本居住和就业，为日本社会注入了新的活力，对提高日本的高端技术水平和国际竞争力，确保日本在高科技领域的领先地位，起到十分重要的作用。

（四）采取各种措施，严格治理非法入境、非法滞留和非法就业。

非法入境、非法滞留、非法就业，即所谓“三非”问题是当前日本在外国人管理方面面临的主要挑战之一。日本对“三非”问题的治理，主要包括以下几个方面措施：第一，采取严格的出入境审查措施。2007年11月起，日本政府引入个人识别信息系统进行入境审查，要求出入日本的外国人必须提供指纹等个人信息。出入境管理部门还专门设置特别房间，对可疑旅客进行审查。此外，日本政府还利用旅客的事前信息系统，强化出入境管理，并通过建立信息中心，开展国际合作。第二，采取措施强化对非法滞留者的管理。包括加强相关信息的收集和分析，鼓励国民揭发和举报非法滞留者，加强与警察等搜查机关的合作。第三，改善收容者处境，尊重其人权。

（五）鼓励社会力量参与和支持对外国人的管理工作。

在对外国人进行管理的过程中，特别注意发挥社会力量参与管理，一定程度上减轻了政府部门的负担，也有助于听取各方面的意见，不断改善管理，提高管理效率。同时，通过鼓励居民揭发和举报非法滞留者的做法，有力打击了非法滞留和非法就业等现象。

在资源严重匮乏的岛国日本，人口问题不仅是社会问题，也是日本政府不得不面对的政治问题。鉴于日本的日益严重的少子、老龄化的现状，对外国人的接纳、管理政策将成为左右将来日本社会形态的最重要的因素之一。虽然日本在逐渐放宽、调整有关外国人的政策，但目前日本还没有关于外国人移居即从入境到居留、定居、永住、加入日本国籍等一揽子移民政策。例如，日本2009年修订的“入管法”和新的居留制度的最大亮点，就在于在日外国人居留时间的延长和“视同再入境制度”。这对于外国人来说，确实提供了很大的方便。但是，按照其所规定的获得此资格的条件，除了大企业的职员或公职人员等少量的外国高级专业人才之外，诸如在中小企业或私人商店中工作的大多数外国人等其他人很难获得5 年的在留期间，至于其他在留资格的取得也有着相应的严格条件。因此，不得不说，5年签证对于大多数人来说只能是一个梦。

目前，“出入境管理政策(包含居留管理政策)”规定了接收外国人的各种情况，但是诸如如何让在日居留的外国人真正成为日本社会的一员、构筑一个什么样的社会之类的政策仍然欠缺，与美国等移民国家或与欧洲国家相比，日本国内与外国人共处的社会环境还没有达到成熟的程度。日本有些专家们建议，现在的日本需要的不是仅仅给予那些外国高级人才特惠政策，而是应尽快出台能让那些合法居留、认真生活在日本的所有外国人都能安居乐业的综合性移民政策。

作者：李成日，中国社会科学院亚太与全球战略研究院

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